Základ mladého Československa: Kdo sepsal první ústavu a jak obstála?

Revoluční Národní shromáždění Republiky československé přijalo Ústavní listinu 29. února 1920 s účinností od 6. března. Zvláštností je její název –Ústavní listina – do té doby se totiž nerozlišovaly zákony na obyčejné a ústavní. Do právního řádu byla uvozena zákonem č. 121/1920 Sb. a rušila ve spěchu připravenou prozatímní ústavu z listopadu 1918. 

Demokratická a první?

Ústavní listina sice položila základ demokratického státu, ale těleso, které ji schválilo, nevzešlo z voleb, neboť ty se konaly až v dubnu 1920. Odsouhlasili ji poslanci Revolučního národního shromáždění, delegovaní do parlamentu stranami na základě výsledků posledních voleb do předlitavské Říšské rady z června 1911. Slovenskou část republiky zčásti zastupovali Češi – poslancem za Slovensko se stal například i ministr zahraničí Edvard Beneš.

Můžeme se setkat s nepřesným tvrzením, že jde v pořadí o první československou ústavu. Častěji je uváděna jako druhá, po zmíněné prozatímní ústavě z 13. listopadu 1918, ovšem fakticky jde až o ústavu třetí, protože počátkem celého československého právního řádu byl zákon o zřízení samostatného státu z 28. října 1918. Také ten trpí pořadovou nejasností, když byl sice přijat jako první zákon Národním výborem, ale do Sbírky zákonů nového státu se dostal až jako jedenáctý.

À la française

Roli klíčového spojence meziválečného Československa hrála Francie a vzorem pro Ústavní listinu se stala ústava třetí Francouzské republiky (1870–1940). Nejlépe je to patrné z jejího centralismu, chápání státu jako unitárního ve formě parlamentní republiky a v poměrném způsobu voleb poslanců. Někdy se uvádí, že její tvůrci se inspirovali ve Spojených státech amerických, ale prvorepublikové zřízení s americkou federální prezidentskou republikou s většinovým volebním systémem mnoho společného nemělo. 

Dědictví francouzské i americké ústavy lze ovšem nalézt v právech a svobodách člověka. Šlo o úpravu, kterou dnes známe z Listiny základních práv a svobod. Není příliš známo, že ústava z února 1920 zakotvovala pro všechny způsobilé občany (tedy i ženy) brannou povinnost. Ta byla posléze upravena obyčejným zákonem, kde již ženy vojenské službě nepodléhaly. Ústavní text zakončil mnohaleté úsilí českých ženských aktivistek o právo žen volit a být voleny, když uzákonil všeobecné, rovné, přímé a tajné volební právo.

Slabý Senát 

Zákonodárnou moc mělo dvoukomorové Národní shromáždění složené z 300 poslanců a 150 senátorů. Volby se konaly zároveň (v neděli) a podle poměrného systému, a proto měly obě komory obdobné složení. Stranické špičky kandidovaly do Poslanecké sněmovny a Senát zůstal politicky slabý. Národní shromáždění představovalo jediný zákonodárný orgán, když jednotlivé země o svou legislativní pravomoc přišly již v roce 1918. 

Jestliže parlament nezasedal, přecházela zákonodárná působnost na jeho stálý výbor, jenž mohl vydávat opatření s mocí zákona. Byla využita například během přivtělení území Vitorazska a Valticka v roce 1920 nebo při řešení krize státu po podepsání mnichovské dohody.

Silný prezident

Prozatímní ústava z listopadu 1918 nechávala prezidentovi minimum pravomocí, což Tomáš G. Masaryk odmítl a prosadil si posílení moci Hradu. Parlamentem volený prezident a vláda tvořily exekutivu republiky. Rozhodnutí prezidenta byla podmíněna kontrasignací člena vlády, ale hlava státu vládu jmenovala a mohla jí též předsedat. Během dvacetileté éry meziválečného Československa se kabinet nikdy nepostavil proti rozhodnutí prezidenta. Jeho značná moc se ukázala v době mnichovské krize, kdy vláda přijímala zásadní rozhodnutí na Pražském hradě za předsednictví Edvarda Beneše. Na rozdíl od současnosti nový kabinet nemusel žádat parlament o důvěru, ovšem Poslanecká sněmovna mu mohla vyjádřit nedůvěru.

Ústavní listina ponechávala prezidenta v úřadě i po uplynutí jeho funkčního období až do zvolení nového, což umožnilo Edvardu Benešovi v exilu zůstat ve funkci po celou dobu války. Hlava státu disponovala vůči zákonům právem veta, které ovšem mohlo Národní shromáždění přehlasovat. Funkční období vrcholných představitelů státu byla delší než dnes: prezidentovo trvalo 7 let, senátorů 8 a poslanců 6 let. Volby do obou komor se však konaly zároveň, neboť Tomáš G. Masaryk využíval svou pravomoc a rozpustil Senát vždy, když se měly konat poslanecké volby (poslední proběhly v květnu 1935).

Nezávislá justice

Čtvrtá hlava ústavní listiny je věnována moci soudní. Výslovně uváděla Nejvyšší soud (sídlil v Brně), zmiňovala i správní soudnictví a jeho nejvyšší celostátní stolici, byť přímo nehovořila o Nejvyšším správním soudu. Ten byl v Praze zřízen obyčejným zákonem a navázal na tradici rakouského Správního soudního dvora ve Vídni. V uvozujícím zákonu k ústavě zakotvilo Československo jako první stát světa Ústavní soud (sídlil v Praze) s mocí rušit zákony kvůli neústavnosti. K prvenství se hlásí i Rakousko, které sice přijalo svou ústavu až 1. října 1920, ale v ní uvedený Ústavní soud začal rychle fungovat, zatímco československý teprve v listopadu 1921. 

Československo a Rakousko stály u zrodu ústavního soudnictví, protože vytvoření zvláštních ústavních předpisů a jejich nadřazenost nad obyčejnými zákony je spjato s velkými ústavními právníky, profesorem Františkem Weyrem (1879–1951) z brněnské právnické fakulty a profesorem Hansem Kelsenem (1881–1973) z vídeňské univerzity (viz Kdo je autorem textu?). Ústavní soud kromě jiného povinně přezkoumával zákonná opatření stálého výboru Národního shromáždění.

Příliš centralizovaný stát

Ústavní listina budovala Československo jako centralistický stát, když vůbec nezakotvovala územní samosprávu. Běžné zákony vymezily rozdělení republiky na země, ale zbavené podstatných pravomocí – šlo jen o stíny bývalých korunních zemí z dob monarchie. Zejména Slováci vnímali zbytečně tvrdý centralismus jako zradu slibů daných slovenskému exilu v Clevelandské dohodě z 22. října 1915, která hovořila o federaci, i Pittsburské dohodě z 30. května 1918, jež zmiňovala aspoň autonomii. Tato chyba se projevila v době ohrožení Československa nacistickou Třetí říší. Naplnění Pittsburské dohody by většina Slováků uvítala také vzhledem k tomu, že dřív v Uherském království nemělo Slovensko žádná autonomní práva.

Autonomie Podkarpatské Rusi byla sice v ústavě dostatečná, ale k její realizaci došlo až na podzim 1938. Praha své panství nad Podkarpatskem nechtěla omezit a neváhala za to platit vysokou cenu v podobě nerespektování ústavy. Guvernér Podkarpatské Rusi jako nejvyšší představitel země jmenovaný prezidentem na návrh vlády hrál pouze reprezentační úlohu. Skutečnou správní moc vykonával viceguvernér, který stál v čele zemského úřadu jako zemský prezident a pocházel vždy z českých zemí. Volby do Sněmu Podkarpatské Rusi se za celou éru první republiky neuskutečnily. 

Ústavní agonie

Ústava z února 1920 přestala formálně platit schválením ústavy Československé republiky z 9. května 1948, kterou ovšem prezident Edvard Beneš odmítl podepsat, a tak nabyla platnosti až 9. června. Dva dny po Benešově abdikaci ji místo něho signoval předseda vlády Klement Gottwald. Prvorepublikové ústavě však vážný úder zasadil již podzim 1938. Po podepsání mnichovské dohody došlo k přijetí ústavních zákonů o autonomii Slovenska a Podkarpatské Rusi. Zmocňovací ústavní zákon zase umožnil převést ústavodárnou a zákonodárnou pravomoc na prezidenta a vládu. Pomnichovskou druhou republiku provázel nástup autoritářství, a to především na Slovensku a Podkarpatsku, kde byl v únoru 1939 konečně zvolen Sněm, ale na základě nedemokratických voleb jedné proukrajinské kandidátní listiny.

Další hřebíček do rakve představovalo vyhlášení Protektorátu Čechy a Morava 16. března 1939, ovšem k Ústavní listině se hlásilo exilové zřízení v Londýně. Fakticky ji ale nešlo naplnit, když otěže moci držel v rukou Edvard Beneš. Po skončení války ústava fungovala za jiných podmínek. Nebyl například obnoven Senát a Slovensko dostalo určitou autonomii (Slovenská národní rada a Sbor pověřenců). Jako právní předpis tak Ústavní listina z roku 1920 byla ve stadiu klinické smrti již dlouho před jejím zrušením Ústavou 9. května.

Proč zastarala?

Podle Ústavní listiny z 29. února 1920 by mohla fungovat demokratická centralizovaná republika i dnes. Z kruhů poúnorové protikomunistické emigrace se dokonce po listopadu 1989 ozývalo doporučení, že by bylo nejlepší prvorepublikovou konstituci oživit. Jednalo se o nerealistické představy, jelikož federalizace Československa z roku 1968 zásadně změnila státoprávní uspořádání.

Tvůrci meziválečné konstituce s federací vůbec nepočítali a Československo se po sametové revoluci nemohlo vrátit k formě unitárního státu. Naopak československý stát zanikl a plnou suverenitu nabyly Česká a Slovenská republika, které vznikly už 1. ledna 1969 ještě jako součást socialistické federace.

Článek vznikl s pomocí Petra Dvořáčka, vedoucího Archivu Poslanecké sněmovny.